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Historia de la gestión de la construcción y conservación de carreteras y vialidad invernal (I)

En un primer momento, la construcción y el mantenimiento de las carreteras se realizaba mediante medios propios de la Administración. Sin embargo, poco a poco se ha ido dando entrada al sector privado en la gestión de las mismas. Primero, en la fase de construcción, en la que son desde hace muchos años empresas privadas las que la ejecutan, como en la fase de conservación, en la que la gestión privada tardó –salvo en el caso de las concesiones de autopistas- bastantes años más en entrar. 

De esta forma, la gestión de la conservación de carreteras y caminos en España ha ido evolucionando. En primer lugar, eran los propietarios de los terrenos los obligados a realizarla, según consta en diversas disposiciones e instrucciones desde mediados del siglo XVII. Esta situación perduró hasta la llegada de la Ilustración, en la que, por medio de la Instrucción de Caminos de 1785, se trasladó la obligación del mantenimiento de los caminos reales  a todos los vecinos de cada municipio.

La Real Orden

Posteriormente, para las entonces denominadas carreteras generales, se crea la Inspección General de Caminos mediante la Real Orden del 12 de junio de 1799 y por la que independiza Correos de Caminos. En el ramo de caminos (que se unió por medio de esta misma Real Orden al ramo de canales), se crearon las figuras de comisarios y facultativos –tanto ayudantes como celadores-, así como de peones camineros, cada uno de los cuales vivía en una casilla y tenía asignado el mantenimiento de un tramo de carretera de una legua de longitud. Posteriormente, dicha organización fue evolucionando y adaptándose a los tiempos, hasta, finalmente, agruparse en los conocidos como parques de maquinaria, distribuidos de forma estratégica en cada provincia. 

Sobre la base del Cuerpo de Ingenieros Militares (creado en 1711 por Felipe V), se fue creando sucesivamente la Escuela de Ingenieros de Caminos y Canales, impulsada por el Ingeniero Agustín de Betancourt (Madrid, 1802), así como el Cuerpo de Ingenieros Civiles (1835) con dos inspecciones. La primera, la de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y la de Ingenieros de Minas. La segunda, el cuerpo de Ayudantes de Obras Públicas (1854), fundándose en 1857 por Real Decreto la Escuela Especial de Ayudantes de Obras Públicas, que tenía la particularidad de que para acceder a ella había que superar previamente una oposición.

Proceso de liberalización

El proceso de liberalización de las funciones en la Ingeniería Civil, hasta ese momento reservadas al Estado, comenzaron ya en el año 1868, cuando por medio del Decreto de 14 de noviembre de ese año, la función de construir (proyectar, construir y explotar) puede pasar a realizarse por profesionales en ejercicio libre.

Dicho proceso de liberalización continúa su expansión con el paso de las Escuelas de Caminos, Canales y Puertos y de Ayudantes de Obras Públicas al Ministerio de Educación Nacional. Esto se consigue mediante la Ley de 20 de julio de 1957, desvinculándose así de esta forma del Ministerio de Fomento, al que estaban adscritas, y cambiándose el modo de acceso a la condición de funcionario. Se estableció igualmente oposición, pero una vez obtenido el correspondiente título de la Escuela.

En carreteras, el modelo de organización basado en parques de maquinaria pervivió hasta bien entrado el siglo XX. A partir de este momento, se procedió a dar entrada a las empresas privadas en la conversación de carreteras por medio de contratos de suministros, de colaboración (los llamados costes y costas) y de asistencias técnicas, todos ellos de pequeña cuantía.

A partir de 1989, se comenzaron a establecer los Contratos de Conservación Integral en Autovías en la Red de Carreteras del Estado. Estos incluían, entre otras actuaciones, las operaciones de ayuda a la vialidad, entre las que se incluían las de vialidad invernal.

Además de estos contratos, se establecieron diversos contratos de servicios para la gestión de vialidad invernal. Mediante estos, los adjudicatarios, además de realizar labores de vigilancia, extendían fundentes y efectuaban la retirada de nieve tanto con medios cedidos por el Ministerio, como con medios aportados por ellos mismos. Estos contratos no tuvieron continuidad en el tiempo, ya que el cambio de modelo estaba ya en marcha.

En aquellos momentos, destacan fuera de nuestras fronteras los nuevos modelos de gestión de carreteras de:

• Departamento Inglés de Transporte (The Routine Maintenance Management System, RMMS).
• Dirección de Caminos Francesa (que coordinaba mediante el Observatoire National de Route las diferentes Direcciones Departamentales del Equipamiento, DDE).
• Departamento de Transportes del Estado de Arizona, Estados Unidos (The Highway Maintenance Management System, HMMS).

Dentro de nuestras fronteras, destacan los desarrollados por la Generalitat de Catalunya (Gestió Sistematitzada de Manteniment, GSM) y la gestión desarrollada por la Sociedad de Autopistas Concesionaria Española, ACESA.

Estos nuevos modelos, junto al impulso innovador de la celebración de la Expo de Sevilla y de los Juegos Olímpicos de Barcelona en 1992, impulsaron que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes redactase una Instrucción Provisional para llevar a cabo las actuaciones y operaciones previstas en los Contratos de Conservación Integral (IPCI). Publicada en septiembre de 1992, evolucionaría mediante la publicación de una adenda a la misma en diciembre de 1994. Ésta, finalmente, se integraría en el Sistema de Gestión de las Actividades de Conservación Ordinaria y Ayuda a la Vialidad (GSM), publicado en 1996, y en el que se recoge ya la metodología de conservación integral de los contratos de segunda generación.

Se procedió de este modo a sectorizar la Red de Carreteras del Estado, quedando dividida ésta inicialmente en 165 sectores de conservación). Se afrontó un ambicioso plan con el que paulatinamente se generalizó el modelo de gestión de la conservación mediante contratos hasta conseguir extenderlo a la totalidad de la Red de Carreteras del Estado.

Lejos quedaba ya en ese momento la conservación realizada directamente por la Administración: bien con medios totalmente propios, bien con la ayuda de medios de contratistas. 

El resto de administraciones, tanto locales como autonómicas, han ido a la zaga, adaptando y variando el modelo para adecuarlo a sus propias redes, utilizando para ello un variado tipo de contratos: 

• De Obra.
• De Asistencia Técnica.
• De Servicios.
• Etc.

Mención aparte merece la Comunidad de Cataluña que, debido al temprano traspaso de competencias en carreteras, desarrolló un modelo de gestión de las mismas a la vez e incluso antes que el actual modelo utilizado por el Ministerio de Fomento.

Nuevo modelos de gestión

Los modelos de gestión avanzan a la par que la técnica. En los últimos años, se ha podido ver el desarrollo de nuevas experiencias de gestión de algunos sectores, mediante concesiones regidas básicamente por indicadores de estado (actualmente existen 11 concesiones de este tipo en España), así como:

• Reagrupación y desaparición de algunos sectores.
• Desarrollo de nuevos y diferentes modelos de abono de las actuaciones realizadas, que van desde la tradicional concesión de autopistas hasta el pago por servicio y el más moderno pago por disponibilidad de las presentes y futuras actuaciones con financiación público-privadas en infraestructuras. 

El futuro, por tanto, pasa por un modelo de gestión mediante la colaboración con empresas especializadas, aunque en la actualidad, salvando las autopistas, la práctica totalidad de los contratos de conservación en las carreteras del Estado tienen la forma de contrato de servicios de asistencia técnica para la conservación de operaciones de conservación y explotación, cuya metodología y pliego de prescripciones técnicas particulares (exceptuando las particularidades reflejadas en su anexo 3 para adaptarlo al sector de conservación correspondiente) es común para todas ellas desde 1994, hace ya un cuarto de siglo.