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Introducción a la licitación pública, inclusión de requisitos BIM

En este artículo, extraído de la “Guía de apoyo a contrataciones con requisitos BIM”, se parte de la definición de un proyecto entendido no como conjunto de documentos que definen un proyecto, ya sea básico/trazado o constructivo, sino en su acepción anglosajona como “esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o resultado único”. En el caso del sector de la Construcción: un edificio, una obra lineal, una infraestructura, etc.

El ciclo de vida de una infraestructura se compone de tres fases diferenciadas, aunque se podría establecer una composición con un mayor número de etapas con un mayor detalle. En general, se distinguen, una vez adoptada la decisión de invertir:

• Planificación y proyecto: estudios previos a la construcción.
• Construcción.
• Operación y mantenimiento.

Asimismo, cabría especificar que, como fase de Operación y Mantenimiento se refiere a sus actividades propias, independientemente de la realización de proyectos y obras que afectan de forma parcial a la infraestructura. 

El proceso de licitación. Marco jurídico

La licitación pública viene regulada por la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017), aprobada en noviembre de 2017 y que traspone al ordenamiento jurídico español las directivas europeas 2014/23/UE y 2014/24/UE. 

Es precisamente esta última la primera que introduce la posibilidad en su artículo 22 de exigir el uso de herramientas BIM o similares. La ley española introdujo este aspecto en la disposición adicional decimoquinta.

Independientemente de la inclusión o no de una mención explícita, el empleo de la metodología BIM en el ámbito de las infraestructuras públicas está indisolublemente unido y condicionado por los procesos de licitación.

La ley recoge los principios básicos y los procedimientos de licitación, aspecto ambos cruciales para definir la forma de inclusión de la metodología.

Determinadas características de esta metodología, como pueda ser la colaboración y negociación, se han presentado para escenarios de participación y relación entre los agentes participantes ajenos a los procedimientos imperantes en España. Lo que no quiere decir que no haya colaboración, sino que el procedimiento establece cuáles son los agentes participantes en cada una de las fases, como se verá a continuación.

La contratación pública debe seguir los siguientes principios básicos establecidos por la ley:

• Transparencia. Evitar favoritismos y arbitrariedades.
• Integridad. Sin conflicto de intereses. 
• Publicidad. Máxima divulgación, siendo esencial que las condiciones estén formuladas de forma clara e inequívoca, sin que den lugar a confusión.
• Concurrencia. La Administración no puede establecer ningún requisito de participación en el procedimiento de licitación que no esté debidamente motivado y justificado.
• No discriminación.
• Igualdad de condiciones que garanticen las mismas oportunidades.
• Eficiencia.

El empleo de la metodología BIM debe seguir estos principios esenciales y no contribuir a su conculcación. Los pliegos de licitación deben incluir cláusulas que favorezcan la transparencia y la eficiencia en la medida en que éstas mejoren la información suministrada a todos los ofertantes. Especial relevancia tiene el principio de concurrencia que constituye el argumento principal contra la introducción de la metodología BIM en procesos públicos. A fin de no reducir la concurrencia, se debe evitar introducir la exigencia de determinadas herramientas (software). Esto conduce a enfoques de empleo de formatos abiertos, a pesar de las limitaciones que actualmente presentan. 

La introducción de la metodología BIM no tiene necesariamente por qué reducir la concurrencia, dado que existe una variedad importante de herramientas disponibles en el mercado, accesibles a los posibles licitadores. Otro aspecto clave recogido en la Ley son los tipos de procedimiento:

• Abierto. Se excluye la negociación de los términos del contrato.
• Negociado. La adjudicación recae en el licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación, después de consultas con diversos candidatos y negociaciones de las condiciones del contrato con ellos.
• Diálogo competitivo. El órgano de contratación dirige un diálogo con los candidatos seleccionados (que han solicitado con anterioridad), para llegar a desarrollar una o varias soluciones capaces de satisfacer sus necesidades y que sirvan de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta.
• Restringido. Especialmente apto para la adjudicación de los contratos de servicios de Ingeniería y Arquitectura. No incluye negociación.
• Asociación para la innovación.

El procedimiento más habitual es el abierto. Éste implica una clara definición en la documentación de la licitación de los requisitos de información BIM y, aunque existe la posibilidad de que se produzcan aclaraciones durante el proceso no es frecuente que se modifiquen los pliegos. A ello, se une la falta previa de experiencia y/o modelos estandarizados, a diferencia de la licitación de procesos convencionales. Esta experiencia previa resulte clave para conocer el nivel de alcance en la ejecución del contrato para cada cliente.

En la actualidad, no existe una idea clara de qué supone un proyecto constructivo para un cliente determinado ejecutado bajo metodología BIM más de lo que sea explícito en el pliego. Es por ello que se requiere una mayor precisión y contenido en los pliegos. Ya sea incorporando un anexo BIM, razonable en etapas tempranas como introduciendo el enfoque BIM en el cuerpo del propio pliego.

El proceso de licitación. Modelos de licitación

El modelo de licitación es otro factor que gobierna la introducción de la metodología BIM, ya que establece los agentes participantes en cada fase y la relación de las mismas. 

En el ámbito internacional, existen diversos modelos de licitación en función del solape entre las fases mencionadas anteriormente. Así y sin ánimo de ser exhaustivos, se distingue entre:

• Design-Bid-Build (DBB). Proyecto, licitación y obra. Proceso muy secuencial en el que el coste de la construcción se determina tras la fase de licitación y a partir de un precio base de licitación establecido en el proyecto. 
• Design and Build (DB). Proyecto y construcción. El coste de construcción se establece en una etapa intermedia del diseño, que se completa con el proyecto de detalle ya en fase de construcción.
• CM at Risk (CMR). Gestión integrada de la construcción. Con diversas variantes adicionales al introducir la fase de explotación y mantenimiento.

Estos modelos están influenciados por dos factores principales:

• La financiación pública de las infraestructuras.
• La gestión diferenciada entre diseño/construcción y explotación/conservación.

La financiación pública es mayoritaria, siendo el modelo concesional de extensión limitada. Por otra parte, se da con cierta frecuencia la diferenciación entre los promotores de la construcción y los gestores de la explotación y el mantenimiento, siendo, incluso, organizaciones diferentes. De forma simplificada, en las infraestructuras lineales se diseñan y construyen tramos y se gestionan redes o itinerarios. Ello contribuye a procesos de licitación diferenciados. En España, el tipo más habitual en el ámbito público es DBB (Proyecto, Licitación y Obra). 

Este proceso establece que la definición del objeto que construir debe ser completa antes de su licitación. Este aspecto condiciona las responsabilidades y los flujos de información en toda la vida útil de la infraestructura. 

Se trata de un modelo secuencial y diferenciado que produce pérdidas de información en el paso de una a otra fase, considerando que intervienen diferentes agentes. Frente a otros modelos en los que se producen solapes entre fases, el modelo DBB dificulta la gestión de modelos de información únicos cuya cantidad de información se va incrementando en cada fase, de acuerdo a UNE-19650.

Se han de establecer de forma muy clara los requisitos de información de cada fase. Incluso considerando variables que influyen en las siguientes fases y que, existiendo solapes entre las mismas, son más fáciles de establecer. A modo de ejemplo, un modelo Design & Build en el que la fase final del diseño (proyecto) se produce en una etapa que incluye la construcción, deberá incluir todos los aspectos relacionados con variables como la logística de la construcción, sus fases, los medios auxiliares, etc. 

Inversión pública en las fases del ciclo de vida

La distribución de la inversión pública a lo largo del ciclo de vida también constituye un aspecto que tener en cuenta. 

En el artículo original de la “Guía de apoyo a contrataciones con requisitos BIM”, se incluye un gráfico en el que se muestra el esfuerzo inversor a lo largo del ciclo de vida. Así, el esfuerzo principal corresponde a la fase de operación y mantenimiento. Sin embargo, la mayor capacidad de toma de decisiones se produce en las fases tempranas, especialmente de proyecto. Se hace necesario, por ello, incrementar el esfuerzo de estas fases a fin de obtener beneficios en fase de operación. Esto condiciona los Usos BIM y los requisitos de información a disponer ya desde fase de proyecto, modificando su foco habitual (servir de base a la construcción).

Influencia de procedimientos

Como se menciona anteriormente, el procedimiento abierto es el más habitual. Éste es un procedimiento que no recoge ningún tipo de negociación durante su desarrollo. Por este motivo, el objeto del contrato debe estar muy claro en los pliegos.

En lo que atañe al empleo de la metodología BIM, la documentación de la licitación debe recoger todos los requisitos relativos a la misma, desde el establecimiento de los Usos BIM hasta cuestiones de un mayor detalle como entregables, empleo de entornos comunes de datos, criterios de modelado, etc. 

Los documentos clave son los pliegos, de prescripciones tanto técnicas como administrativas. El primero es el documento equivalente al EIR (Employer Information Requirements) de la terminología anglosajona y contiene el conjunto de requisitos que aplicar en la ejecución del contrato. En el pliego de condiciones administrativas, se incluirán las condiciones de solvencia y de adjudicación de la licitación. Ambas pueden tener requisitos adicionales a los del pliego técnico, relacionados con la experiencia del licitante y de su equipo técnico, con la valoración de determinados compromisos o con la documentación técnica de la oferta.

Dentro de la documentación que incluir en la oferta, se incluye el Plan de Ejecución BIM (PEB), en el que se introduce por parte d cada licitante como éste va a satisfacer los requisitos introducidos en el pliego. Este PEB previo a la adjudicación es un documento vinculante como el resto de la documentación de la oferta.

En procedimientos negociados, cabe actuación sobre los requisitos de información incluidos en el pliego en un proceso regulado en el que no cabe modificación de los requisitos mínimos ni de los criterios de adjudicación.

El diálogo competitivo podría ser el tipo de procedimiento que mejor podríamos encajar, especialmente en etapas tempranas de adopción. En este procedimiento, el objetivo se establecerá, pero no la forma de conseguirlo.

El artículo 167 de la LCSP establece en qué supuestos se pueden aplicar procesos negociados. Entre ellos, se incluyen soluciones innovadoras o los supuestos en los que el órgano de contratación no pueda establecer con la suficiente precisión las especificaciones técnicas. Ambos casos podrían considerarse para licitaciones en etapas tempranas del proceso de implantación en las que las organizaciones están poco maduras.

Constituyen una tipología de procedimientos menos rígido que el abierto y permiten la revisión de los requisitos. Su principal desventaja es que constituye un procedimiento de mayor duración.

Este artículo ha sido redactado por Jorge Torrico, Subdirector BIM en Ineco, y María Pilar Jiménez, Bim Manager en Ineco.

Para conocer más sobre BIM, accede de manera online y gratuita a “Guía de apoyo a contrataciones con requisitos BIM”, aquí.