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Cimbra Histórica. Una estrategia no estructural para la prevención de inundaciones
Lunes, 05 Junio, 2023En el número 332 de Cimbra, la revista de Ingeniería Civil del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, hablamos de los usos del agua y de los cauces ecológicos, en un artículo desarrollado por Rogelio Galván, Colegiado e Ingeniero Técnico de Obras Públicas. Una visión de la profesión para la búsqueda de soluciones prácticas ante el cambio climático y en el Día Mundial del Medio Ambiente.
Introducción
Las actuaciones estructurales son las más clásicas y suelen ser el primer paso que dar para luchar contra las inundaciones. Como podemos imaginar, una de las principales medidas estructurales son las presas que, al laminar las ondas de avenida, reducen la magnitud de los caudales punta, logrando una disminución del riesgo y de los efectos de la posible riada.
Por su parte, las actuaciones no estructurales parten del principio de que, por muchas acciones de tipo estructural que se lleven a cabo, se seguirán produciendo inundaciones de mayor o de menor magnitud. Y esto no solo porque sea imposible como en cualquier otra actividad llegar a una eliminación del 100% del riesgo (y menos a un coste razonable: coste económico, social y ambiental), sino también porque nunca podrá saberse con total garantía, a pesar de la mejora de los métodos de cálculo, cuál es la máxima avenida que puede producirse.
Además, algunas obras hidráulicas de defensa contra avenidas, tales como correcciones de cauces y de encauzamientos, se han probado a la larga como factores que pueden contribuir a agravar los efectos de las mismas.
Las actuaciones no estructurales se pueden definir como medidas de gestión de la inundación, que asumen su ocurrencia y que simplemente tratan de minimizar los efectos de la misma para que ésta comporte los menos daños posibles a las personas y los bienes.
Cualquier política de prevención de avenidas debe combinar equilibradamente los dos tipos de actuaciones pero dado que hasta la fecha el énfasis se ha puesto en las medidas estructurales, tal vez debería tenderse a equilibrar la balanza y prestar más atención a este otro tipo de acciones.
En este sentido, es de destacar el hecho de que las actuaciones estructurales, al eliminar el grueso de los riesgos de inundación, pero no todos, y al reducir el número de inundaciones y su magnitud, dan una sensación de seguridad a los particulares, que llevan a la ocupación de zonas inundables. Estas zonas, debido a la presencia de la infraestructura, habitualmente no se inundan pero pueden inundarse. Cuando llega el caso, provocan graves daños debido a la confianza que se había generado.
Si hasta ahora, la base de las acciones emprendidas frente a las avenidas han sido las actuaciones estructurales, se empieza a ver claro que éstas deben ir acompañadas de otras de índole no estructural, para así conseguir una mayor eficacia y economía en la prevención. Una eficacia que queda asegurada al tratar el fenómeno de una forma global.
Principales actuaciones no estructurales
- Zonificación del territorio en función del riesgo y ordenación de zonas inundables. Existe una estrecha vinculación entre los daños que producen las riadas y la ordenación del territorio. No son iguales los daños que produce una inundación de idénticas características, en un paraje yermo, que en una zona densamente poblada. Por ello, cualquier ordenación del territorio debe tener en cuenta cuáles son las potenciales zonas de inundación.
Se conoce como zona inundable aquella que, excediendo el Dominio Público Hidráulico, está sometida a la acción de las avenidas no ordinarias. Según el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, se consideran zonas inundables las delimitadas por los niveles teóricas que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo periodo estadístico de retorno sea de 500 años.
Una clara delimitación de estas áreas y la obligación de que las mismas queden incorporadas a los diversos planes de ordenación del territorio y urbano, limitándose los usos posibles del suelo, lograrían que las zonas inundables no se ocuparan de actividades susceptibles de sufrir severos daños y que los efectos de posibles inundaciones fueran mucho menores.
Se trataría de, previamente fijados unos criterios homogéneos, elaborar mapas de riesgo de inundación, realizados mediante el análisis hidrológico de la cuenca y de los diferentes períodos de retorno de todo el territorio.
En este sentido, actualmente, la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones establece la necesidad de analizar las zonas de inundaciones potenciales y clasificarlas en función del riesgo.
La clasificación se establece de acuerdo con el período de retorno de la avenida (50, 100 o 500 años) y con la posible afección de a poblaciones, viviendas, instalaciones comerciales e industriales y servicios básicos.
La clasificación a la que llega la directriz es la siguiente:
Zonas A. De alto riesgo.
Zonas A-1. De riesgo alto frecuente.
Zonas A-2. De riesgo alto ocasional.
Zonas A-3. De riesgo alto excepcional.
Zonas B. De riesgo significativo.
Zonas C. De riesgo bajo.
Las comunidades autónomas deben usar estos criterios en la elaboración de sus mapas de riesgos e incorporarlos de acuerdo con la directriz citada a los planes de los gobiernos autonómicos ante el riesgo de inundaciones.
Por otro lado, según la Ley de Aguas de 1985, el Gobierno, por decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para la seguridad de personas y de bienes.
El reglamento dice, además, que los planes hidrológicos incluirán un programa para la realización de estudios conducentes a la delimitación de zonas inundables y, a la vez, obliga al organismo de cuenca a remitir a las administraciones públicas competentes en materia de ordenación del territorio y planteamiento urbano y de protección civil las conclusiones de los distintos estudios a efectos de su conocimiento y consideración en sus actuaciones.
Actualmente, se está avanzando en la delimitación de zonas inundables. Se han realizado mapas de riesgo para algunas zonas, aunque sin criterios homogéneos ni de una forma coordinada. También, a través del proyecto LINDE de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, se han deslindado tramos de ríos en donde existe una especial presión de tipo urbano u otra sobre el Dominio Público Hidráulico, que tiende a usurpar terrenos no solo públicos, sino también inundables. Además, se han determinado los caudales y las zonas ocupadas por las avenidas de 100 y de 500 años de periodo de retorno para los tramos considerados.
Sin embargo, el principal problema todavía sin resolver radica en que no existe una norma de ámbito estatal como sería la Ley del Suelo o la de Aguas, donde quede establecida la obligatoriedad de incorporar las zonas que los mapas de riesgo determinen, a los diferentes instrumentos de planeamiento y, con ello, queden condicionados los usos del suelo, de acuerdo con el nivel de ese riesgo.
Una norma que diga, por ejemplo, que las zonas inundables que así se determinen adquirirán, automáticamente, el carácter de no urbanizables o algo similar en un sentido limitativo.
Es indudable la dificultad de una medida de esta naturaleza, ya que, seguramente, muchas zonas actualmente consideradas urbanizables (y tal vez urbanizadas desde hace tiempo) deberían ser declaradas bajo estos criterios no urbanizables. Se agrava por la presencia de diferentes administraciones (local, autonómica y estatal) que resultarían implicadas.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que la delimitación de zonas inundables no es algo que pueda hacerse con completa exactitud y para siempre, pues los ríos evolucionan.
- Sistemas de prevención y de alerta. Este es el tema en el que más se ha avanzado en los últimos años. Los sistemas de alerta principales son los meteorológicos y los hidrológicos. Los primeros se basan en las previsiones del Instituto Nacional de Meteorología. Los adelantos en materia de previsión meteorológica han sido muy grandes y permiten actualmente predecir con suficiente fiabilidad situaciones meteorológicas que se producirán en un tiempo de cero a tres días (predicción a corto plazo).
No obstante, las predicciones no pueden avanzar fenómenos muy localizados. Las predicciones pueden determinar que habrá tormentas fuertes y localizadas en los Pirineos, pero no pueden afirmar que, por ejemplo, Biescas será uno de los lugares donde se producirán.
En cuanto a los sistemas de alerta hidrológica, el SAIH, el Sistema de Alerta e Información Hidrológica, instalado ya en la mayoría de cuencas españolas, ha supuesto una gran evolución.
Es un sistema informatizado, conectado vía radio, que permite a los centros de decisión conocer en tiempo real datos hidrológicos e hidrometeorológicos de toda la cuenca (caudales circulantes, precipitaciones, estado de presas, etc.) y, de esa manera, actuar en consecuencia, tanto para el mejor control de la avenida (accionando de forma coherente los sistemas de desagüe de los embalses) como para alertar a la población.
Como todo, el SAIH tiene sus limitaciones y es ineficaz para avenidas relámpago en cuencas muy pequeñas. Primero, porque es impracticable colocar estaciones de aforo, sensores y demás dispositivos en cada pequeña cuenca. Segundo, porque los tiempos de reacción en estos casos son nulos.
Ambos son sistemas de información que en última instancia sirven a Protección Civil para dar las alertas, disponer medios, evacuar y tomar todo tipo de decisiones.
- Sistemas de seguros. El riesgo de inundación no es asegurado por las compañías privadas. Al igual que otros riesgos extraordinarios, está actualmente cubierto por el Consorcio de Compensación de Seguros, con carácter obligatorio, cada vez que se contrata una póliza de daños (incendio, robo, multirriesgo, etc.) y que se paga con un recargo sobre el capital contratado por el asegurado en cada póliza.
Esto quiere decir que el resarcimiento de daños por seguro sólo es posible para los que tengan contratada una póliza de los tipos indicados. Las tarifas del recargo son únicas para todo el territorio nacional y no consideran la mayor o menor posibilidad de ocurrencia en unas zonas u otras.
Tal vez, un mejor uso de los sistemas de seguros sería posible una vez elaborados los mapas de riesgo y delimitadas las zonas, obligando a aquella personas que quieran instalarse en una zona de riesgo a que un seguro les cubra los daños. De esta manera, no se ha de tener luego el conjunto de la sociedad que hacerlo, yendo las primas de los seguros en función del riesgo.
También convendría incluir, dentro de los seguros agrarios, un seguro de inundaciones, que serviría para zonas no urbanas.
- Seguridad en presas y planes de emergencia. Aunque se trata de la causa de inundación menos frecuente, es indudable que dado el carácter catastrófico que pueden tener por los grandes volúmenes de agua movilizados en cuestión de segundos, deben considerarse también actuaciones para disminuir su riesgo.
Las inundaciones que puede provocar una presa pueden deberse a dos causas: rotura total o parcial de la presa o una apertura no controlada de sus órganos de desagüe.
Desde 1962, ha existido normativa para la seguridad de presas. Con la entrada en vigor de la Ley de Aguas del 85 y la aprobación de la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones, la normativa ha tenido que variar hasta llegar al actual Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses de 1996.
Este reglamento contempla todas las fases de la vida de una obra, proyecto, construcción, explotación y puesta fuera de servicio y de todas ellas le hace responsable al titular de la presa. También contempla la vigilancia y la inspección, por parte del órgano competente, de que se cumplen todas estas normas sobre seguridad de presas.
Para la fase de explotación, el reglamento obliga, para cada presa, a redactar unas normas de explotación, donde vengan reflejados explícitamente los resguardos para las diferentes situaciones, las velocidades admisibles de subida o de bajada del nivel del embalse (que puede provocar fenómenos de inestabilidad de laderas), el manejo de compuertas, las situaciones de alarma y los procedimientos para darla, así como la inclusión de un plan de emergencia.
Los planes de emergencia de presas, parte de quedar referidos en el reglamento, son un requisito exigido en la propia Directriz de Protección Civil citada. Esta directriz exige elaborar una clasificación de las presas en función de su riesgo potencial, derivado de su posible rotura o funcionamiento incorrecto, en tres categorías (A, B y C) y establece que las dos primeras implican la elaboración de un plan de emergencia para las mismas.
Estos planes deben analizar la seguridad de la presa, fijar las zonas potencialmente inundables y determinar las estrategias de intervención, los sistemas de información y alarma y los recursos y medios humanos necesarios para desarrollarlos.
La elaboración de los planes de emergencia corresponde al titular de la presa. La realización de todo implica un proceso largo, que se viene llevando a cabo durante estos últimos años.
- Restauración hidrológica forestal de las cuencas. La falta de cobertura vegetal en las cuencas provoca menor capacidad de infiltración de las aguas, por consiguiente, mayor escorrentía, tiempos de concentración más cortos y, de esta manera, avenidas muy rápidas con elevadas puntas de caudal.
Además, como ya he quedado referido, la elevada erosión provoca que, al retirarse las aguas, éstas dejen detrás una espesa capa de lodo que agrava los daños. En este sentido, la restauración ambiental es un factor que coadyuva a disminuir la entidad de las inundaciones.
En las cabeceras de las cuencas, reforestaciones planificadas, prácticas agrarias no agresivas, con roturaciones blandas y según las curvas de nivel, serían un factor de prevención nada desdeñable.
- Educación de los ciudadanos. Esta medida parte del hecho de que es muy distinta la realidad del riesgo de la percepción que las personas tienen del mismo y, también, de que es muy diferente la forma de actuar de una persona que conoce qué debe hacer en una situación de riesgo que la de otra que no ha sido informada.
No cabe duda que, en esto, también se ha avanzado y que los consejos reiterados de Protección Civil para las diversas situaciones que se producen poco a poco irán calando en el subconsciente colectivo. Sin embargo, se puede hacer mucho más, sobre todo en el ámbito de la educación escolar y con la edición de folletos informativos para aquellas zonas especialmente sometidas al riesgo.
Conclusiones
El problema actual de las inundaciones en un país como el nuestro, con un conjunto de infraestructuras hidráulicas ampliamente desarrollado, está en su mayor medida íntimamente vinculado a la ordenación del territorio. No quiere esto decir que no quepa abordar planes infraestructurales concretos para luchar contra las riadas, pero debe hacerse sin perder esa perspectiva.
Admitiendo esto, es básico avanzar en el desarrollo de medidas de prevención no estructurales. Para ello, principalmente, se deben identificar las zonas inundables según el riesgo y articular las actuaciones normativas necesarias para que dicha clasificación pase a formar parte con carácter obligatorio de los diferentes instrumentos de planeamiento urbanos y del territorio y, de esta manera, adaptar los usos del suelo al riesgo previsible.
No debe tampoco perderse de vista la necesidad de seguir impulsando el desarrollo de los sistemas de información y mantener en perfecto estado de explotación y seguridad nuestras presas y embalses.
Es importante también que la población tenga un concepto claro de los riesgos a los que está sometida y cómo puede enfrentarse a los mismos, para lo cual la educación y la divulgación son básicas.
Autor. Rogelio Galván Plaza, Ingeniero Técnico de Obras Públicas.
Artículo completo en el número 332 de Cimbra, correspondiente a enero-febrero de 2000.
